澳大利亞外國(guó)投資框架變更及其對(duì)外國(guó)政府投資者的影響
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《2015年外國(guó)收購(gòu)和接管法修訂案》(“收購(gòu)法修訂案”)是澳大利亞將于2015年12月1日開始實(shí)施的外國(guó)投資框架改革一攬子方案的一部分，目前正在澳大利亞參議院接受審議。此套改革方案的總體目的是對(duì)《1975年外國(guó)收購(gòu)和接管法》(“收購(gòu)法”)進(jìn)行現(xiàn)代化修訂，加強(qiáng)外國(guó)投資體系，同時(shí)與政府對(duì)外國(guó)投資的歡迎態(tài)度保持一致。 我們已就整體改革方案單獨(dú)發(fā)布了另外一篇文章(請(qǐng)關(guān)注明天推送的《聚焦外國(guó)投資改革》)，但從收購(gòu)法修訂案的細(xì)節(jié)來(lái)看，某些針對(duì)外國(guó)政府投資者的重大變更將增加對(duì)澳投資合規(guī)負(fù)擔(dān)，更重要的是，這些變更向外國(guó)貿(mào)易伙伴釋放出的是與澳大利亞貿(mào)易關(guān)系目前的立場(chǎng)和最近的積極發(fā)展不一致的信號(hào)。 新規(guī)則擴(kuò)大FIRB審查范圍 根據(jù)新規(guī)則，所有來(lái)自同一個(gè)國(guó)家的外國(guó)政府投資者將被視為關(guān)聯(lián)方。因此，在確定潛在投資是否需要通知外國(guó)投資審查委員會(huì)(“FIRB”)時(shí)，來(lái)自同一個(gè)國(guó)家的所有外國(guó)投資者所持股份將作為整體計(jì)算。 對(duì)于大多數(shù)投資項(xiàng)目而言，由于來(lái)自一個(gè)國(guó)家的多個(gè)政府相關(guān)實(shí)體投資同一個(gè)澳大利亞實(shí)體較為少見，這種計(jì)算方式應(yīng)該不構(gòu)成問(wèn)題。受新規(guī)則影響最大的將是私募股權(quán)投資，尤其是來(lái)自美國(guó)的多個(gè)州政府相關(guān)實(shí)體對(duì)基金的投資。許多美國(guó)私募股權(quán)投資者由于有州政府持股而被視為外國(guó)政府投資者。新發(fā)布的法規(guī)草案對(duì)有限合伙的關(guān)聯(lián)關(guān)系給出了注釋，但其他原本不相關(guān)的實(shí)體現(xiàn)在由于包含同一個(gè)國(guó)家政府所持有的股權(quán)而必須合計(jì)計(jì)算股權(quán)，以確定其投資是否適用澳大利亞收購(gòu)法。 FIRB認(rèn)為，新規(guī)則是對(duì)當(dāng)前實(shí)踐的正式表述，并表示FIRB在審查申請(qǐng)時(shí)一向視來(lái)自同一個(gè)國(guó)家的政府投資者為關(guān)聯(lián)方。但與目前FIRB在審查階段對(duì)關(guān)聯(lián)關(guān)系進(jìn)行考量不同，在通知階段視為關(guān)聯(lián)(有擴(kuò)大關(guān)聯(lián)定義的效果)可謂是一種微妙但重要的改變。 新規(guī)則實(shí)際上在要求外國(guó)政府投資者對(duì)澳大利亞目標(biāo)公司的股東名冊(cè)進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查所發(fā)現(xiàn)的推定關(guān)聯(lián)關(guān)系向FIRB發(fā)出通知。在某些情況下，這種要求將大大增加實(shí)踐中的困難，因?yàn)槟繕?biāo)公司的持股結(jié)構(gòu)可能隱藏在多層所有權(quán)關(guān)系之下，或者根本無(wú)法獲取。例如，在上市目標(biāo)公司持股低于5%的股東一般來(lái)說(shuō)很難查到。 這些實(shí)踐困難給外國(guó)政府投資者造成了巨大的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。外國(guó)政府投資者很有可能無(wú)法獲得來(lái)自同一個(gè)國(guó)家的其他外國(guó)政府投資者的持股信息，進(jìn)而無(wú)法提交FIRB申請(qǐng)。這種情況下，外國(guó)政府投資者即便無(wú)法獲得遵守相關(guān)規(guī)定所需的信息，仍有可能被視為違反收購(gòu)法。另外，如果投資者提交申請(qǐng)時(shí)未能考慮到推定關(guān)聯(lián)方持有的股權(quán)，也將在不知情的情況下由于未能披露關(guān)聯(lián)關(guān)系而違反收購(gòu)法。 隨著違反投資法罰金的提高，推定規(guī)則成為了投資者一大主要顧慮。有意對(duì)澳投資且希望從被動(dòng)投資權(quán)益門檻(即低于10%)規(guī)定中受益的投資者可能被迫改變目標(biāo)，以避免合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)及FIRB申請(qǐng)所需耗費(fèi)的時(shí)間和成本，尤其是FIRB申請(qǐng)也將開始收取費(fèi)用。 新規(guī)則改變實(shí)踐慣例 與新規(guī)則對(duì)投資者施加的程序負(fù)擔(dān)相比，更值得注意的是對(duì)潛在外國(guó)政府投資者釋放出的信號(hào)。FIRB通知的目的將來(lái)自同一個(gè)國(guó)家的所有外國(guó)政府投資者視為關(guān)聯(lián)方，實(shí)際上就是臆斷每個(gè)有國(guó)家控股的實(shí)體都將采取一致的行動(dòng)。這種假設(shè)對(duì)于許多外國(guó)政府實(shí)體來(lái)說(shuō)并不恰當(dāng)，也與澳大利亞商界所持觀點(diǎn)向左。 最近的投資交易也不能證明外國(guó)政府投資者在對(duì)澳投資中采取一致行動(dòng)這種預(yù)設(shè)(或者說(shuō)是擔(dān)心)。相反，我們看到近年來(lái)外國(guó)政府投資者(尤其是中國(guó)國(guó)有企業(yè))在爭(zhēng)取澳大利亞企業(yè)投資機(jī)會(huì)的過(guò)程中展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。最近的例子是Swisse Wellness保健品公司出售，多家中國(guó)國(guó)有企業(yè)參與了異常激烈競(jìng)標(biāo)程序。另一個(gè)例子是新南威爾士擬議出售配電系統(tǒng)(電桿和電線)，這一項(xiàng)目吸引了全球眾多政府控股的競(jìng)標(biāo)方，包括相互競(jìng)爭(zhēng)的中國(guó)國(guó)有競(jìng)標(biāo)方(國(guó)家電網(wǎng)和中投)。 澳大利亞監(jiān)管部門包括FIRB過(guò)去曾經(jīng)將中國(guó)主權(quán)財(cái)富基金和國(guó)有企業(yè)視為是彼此獨(dú)立經(jīng)營(yíng)和管理且獨(dú)立于中國(guó)政府的實(shí)體。FIRB此前曾表示，不會(huì)把中國(guó)主權(quán)財(cái)富基金和國(guó)有企業(yè)視為關(guān)聯(lián)實(shí)體[1]。這一理解是澳大利亞監(jiān)管部門與歐洲和北美的監(jiān)管部門最大的不同，后者在反壟斷、要約收購(gòu)和證券法規(guī)方面一般認(rèn)為中國(guó)國(guó)有企業(yè)均屬于關(guān)聯(lián)方。澳大利亞對(duì)外釋放出本國(guó)具有穩(wěn)定和非政治化的監(jiān)管框架這一信號(hào)對(duì)于該國(guó)在吸引外國(guó)投資方面獲得的相對(duì)成功是非常關(guān)鍵的。 另外，最近澳大利亞與韓國(guó)、日本和中國(guó)簽訂了貿(mào)易協(xié)定，F(xiàn)IRB可以抓住這一機(jī)會(huì)根據(jù)這些積極的政策對(duì)外國(guó)投資規(guī)則進(jìn)行改革。尤其是隨著中澳自貿(mào)協(xié)定的簽署，澳大利亞商界曾樂(lè)觀地認(rèn)為政府將通過(guò)改革鼓勵(lì)外國(guó)投資，包括中國(guó)國(guó)有企業(yè)和主權(quán)財(cái)富基金所做的投資。建議之一是同意來(lái)自上述國(guó)家的特定的外國(guó)政府投資者(包括某些主權(quán)財(cái)富基金和國(guó)有企業(yè))豁免關(guān)聯(lián)假設(shè)規(guī)定。 區(qū)別對(duì)待的方式 澳大利亞外國(guó)投資框架需要通過(guò)清晰一致的方式對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行審查。在制定收購(gòu)法修訂案時(shí)應(yīng)當(dāng)采取合理的政策考量，確保在FIRB審查程序中采取一致行動(dòng)的外國(guó)政府投資者合計(jì)計(jì)算股權(quán)。但是，我們不同意在評(píng)估通知要求時(shí)隨意假設(shè)所有外國(guó)政府投資者均屬于關(guān)聯(lián)方。 需要注意的是，任何實(shí)體只要有20%的股權(quán)由來(lái)自同一個(gè)國(guó)家的外國(guó)政府相關(guān)投資者持有即屬于“外國(guó)政府投資者”。因此受此新規(guī)則影響的不僅僅是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。FIRB在評(píng)估申請(qǐng)時(shí)將來(lái)自同一個(gè)國(guó)家的外國(guó)政府投資者視為關(guān)聯(lián)方與要求投資者基于推定關(guān)聯(lián)向FIRB發(fā)出通知是完全不同的。 試想如果相同的政策在加拿大實(shí)施，澳大利亞對(duì)加投資將受到何種影響。新規(guī)則將意味著昆士蘭投資公司在投資中與澳大利亞未來(lái)基金有合謀之嫌。顯然這樣的解釋是錯(cuò)誤的，因?yàn)榘凑沾私忉專瑒t加拿大政府對(duì)澳大利亞主權(quán)投資的立場(chǎng)也會(huì)有問(wèn)題。 更好的辦法是采取區(qū)別對(duì)待，如《2001年澳大利亞公司法(聯(lián)邦)》下根據(jù)有效控制或?qū)嶋H一致行動(dòng)開展關(guān)聯(lián)方測(cè)試。其他方案包括： 豁免非國(guó)有獨(dú)資企業(yè); 避免來(lái)自政府不同層面的實(shí)體被視為關(guān)聯(lián)方。也就是說(shuō)，州一級(jí)和省級(jí)政府實(shí)體與中央/聯(lián)邦實(shí)體不產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。 將收購(gòu)法修訂案下的推定關(guān)聯(lián)視為可反駁假設(shè)，令投資者有機(jī)會(huì)證明其商業(yè)定位、不受政治影響力或獨(dú)立于其他政府機(jī)構(gòu)。包含國(guó)有成分的外國(guó)投資者如果能證明上述資質(zhì)，就不會(huì)自動(dòng)被視為其他外國(guó)政府投資者的關(guān)聯(lián)方。 這些方案將承認(rèn)眾多外國(guó)政府投資者(包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè))能夠獨(dú)立于其政府股東開展商業(yè)行為這一事實(shí)。這也將向我們的外國(guó)貿(mào)易伙伴及其他司法轄區(qū)的監(jiān)管部門釋放出一種信號(hào)，即澳大利亞在制定綜合性、公平的外國(guó)投資政策方面正走在世界的前列。 作者：金杜律師事務(wù)所 Malcolm Brennan（合伙人），Paul Schroder（合伙人），熊進(jìn)（合伙人），Michael Ting 主要聯(lián)系人 熊進(jìn) 國(guó)際合伙人 Paul Schroder 合伙人 |
