國資委副主任李偉在會上表示，國資委成立6年多來，境內產權管理已經逐步走向規范化和程序化，隨著“走出去”戰略的實施，央企的境外資產規模日益擴大，但相應的管理制度仍較為缺乏，潛在風險不可忽視。為適應新形勢，應盡快研究制定相關管理辦法，使境外國有產權管理有法可依、有章可循。

境外國資體量龐大

“境外國資”這個概念指向的不僅是境外國資企業，也包括行政機構和事業單位在境外設立的機構。境外國資至少有兩個層面：第一個層面是中央一級，包括國務院批準設立的、財務關系直接隸屬于財政部的境外一級企業；國務院批準設立的全國性公司直屬的境外機構；國務院授權部門批準，由國務院各部門、各直屬機構、各事業單位及全國性社會團體設立的直屬公司、企業；專業銀行總行、保險總公司、國家級非銀行金融機構在境外設立的機構。第二個層面是地方一級，包括各省、自治區、直轄市、計劃單列市的直屬企業、事業單位等設立的境外機構。

這樣算下來，境外國資就是一個非常龐大的數字。有媒體稱，僅2007年就已高達上萬億元人民幣。但這個數字還不是最權威的統計。

除了分布廣，這些企業的產權關系也十分復雜，比如1997之前在香港上市的紅籌股多數是由國有企業收購香港中小型上市公司后改造而成的，還有一部分是部分省市或大型國有企業將其在香港的窗口公司改組并在香港上市后形成的。1997年之后，紅籌股主要是通過在英屬維爾京群島或開曼群島 設立離岸公司的方式實現境外上市，比如中國移動、中海油等，它們一般有三級或四級企業架構。在這兩種企業架構下，底層的境內國有企業都相應變為外商獨資或控股企業。

如何對數額巨大的境外國有資產進行監管，這一問題早在上個世紀90年代就已經提出了。1992年時，國家國有資產管理局、財政部、國家外匯管理局就聯合制定了《境外國有資產產權登記管理暫行辦法實施細則》。細則稱，境外國資不僅必須申辦境外國資產權登記并報有關部門存檔，而且任何流轉、變動都必須申報登記并上報存檔。

這一細則，成為監察中國境外國資的最初依據，并且也從這一年的產權登記檢查開始，采取了延續至今的填報《境外國有資產產權登記表》的檢查形式。

1999年，《境外國有資產管理暫行辦法》頒布，首次明確了政府與企業在國有資產管理方面的權利與義務，強化了政府所有權監督職能和約束機制。但當時對于國有資產管理的長期缺位，境外國資的管理并未能取得明顯成效。直到2003年國資委成立后，境外國資登記工作得以細化。

中航油事件暴露漏洞

讓有關部門真正意識到境外國資監管重要性的還是2004年發生的“中航油事件”。2004年10月，中航油新加坡公司由于負責人陳久霖違反國家的有關規定，進行石油期權投機，造成5.54億美元的國有資產損失。

繼中航油事件后，又接連發生中儲銅、國儲棉等事件，讓境外國資監管問題變得更加突出。

從一系列案例來看，境外國資流失主要分“無意”和“故意”兩種。比如首鋼收購秘鐵事件，就是因為對國外相關制度和法律環境不了解，而造成的境外國資意外流失。1992年，北京首都鋼鐵公司斥資1.18億美元收購秘魯鐵礦股份有限公司，并在不了解當地相關法律的情況下，同企業工會組織簽訂了多達35項的福利條款協議，同意給予首鋼秘鐵職工及其家屬全部享有免費醫療、免費教育、免費居住和免費水電等福利待遇。這些要求不僅遠遠高于秘魯法律的要求，而且高于發達國家和我國法律的要求，企業為此付出了高昂的成本。

而天龍集團謝鶴亭貪污公款案，則是典型的故意為之。廣東省天龍集團公司總經理(副廳級)謝鶴亭為了用錢方便，在香港成立了“日明實業有限公司”，自任該公司董事長，并委派一名親信出任總經理。作為廣東省天龍集團公司的駐港企業，“日明”變成了謝鶴亭侵吞國有資產最好的“道具”。謝鶴亭的重大經濟犯罪造成直接經濟損失2億多元，資金沉淀5.45億元，天龍集團公司資不抵債4315萬元。

盡管流失的形式多種多樣，但境外企業負責人權力過大且沒有監督，是導致國資境外流失的主因。行家分析，不只是財務或投資監管漏洞會造成境外國資的流失，由于監管缺位，在境外國資轉讓中同樣存在隱性漏洞，如一些境外國資機構設置不規范、管理不完善，給內部人控制、化公為私等行為提供了可乘之機，同樣造成了境外國資大量流失。

新形勢下更須健法

“中航油事件”發生后，2005年8月，國務院國資委統計評價局受命對央企境外機構的資產、投資和財務情況進行更完全的統計。2005年11月22日，國務院國資委發布“283號文”，要求中央各集團公司建立境外子企業數據庫，并將數據庫抄送國資委。

2007年4月，財政部、國資委、商務部、國家外管局等部委聯合展開對海外國有資產的全面產權登記檢查。這次檢查不僅包括中央國企的境外資產，還同時包括對國家部委、各直屬機構、各事業單位及全國性社會團體設立的駐外機構，專業銀行總行、保險總公司、國家級非銀行金融機構在境外設立的機構。登記檢查主要涉及四項內容：一、是否按規定申辦境外國有資產開辦產權登記、變動產權登記；二、境外國有資產的增減變動情況及其審批手續是否完備；三、境外國有資產的安全、保值增值情況；四、境外國有資產的合法權益是否受到侵害。對于資產的安全性監察是其中非常重要的一環。

目前，中央企業在境外產權管理方面已探索出一些行之有效的做法，如在投融資和財務資金方面實行統一集中管理，在人事方面采取集團直接派駐和人才屬地化相結合的方式等。

商務部研究院研究員梅新育透露，央企對境外資產的監管，一般有兩種渠道，一個是通過子公司董事會進行監管，另一個就是財務監管。“因為我們境外商業性機構目前絕大多數還只能劃入中小企業行列，采用董事會這種方式成本過分高昂，所以對境內外母子公司財務監管的問題是重點。”梅新育說。

但今天，不少國企海外投資仍在產生損失，再度反映出監管還有改進空間，境外產權管理制度整體上仍不健全，迫切需要出臺相關法規對其進行規范。

隨著中國進一步擴大對外開放和積極實施“走出去”戰略，中國國有企業對外投資將逐步擴大，中國國有企業駐外機構和境外企業會越來越多。在經濟全球化的背景下，企業可以在更大的范圍和更廣的領域合理配置資源，市場競爭也將更加充分和空前激烈。除了此前產業投資所積累的資產外，近幾年央企境外上市加速、金融投資活躍使得央企的境外資產也逐漸延伸至金融領域，不過，這一系列舉動同時也將境外國有資產暴露在金融危機的風險之下。在當前全球經濟形勢復雜的情況下，強化境外國資管理顯然具有特別重要的意義和更強烈的緊迫性。

據悉，目前國家有關部門正積極地擬定修改的境外投資管理條例規章。新的規定將充分體現國有資產管理改革和投融資體制改革的方向，既賦予企業境外投資決策更大的自主權，又引導境外國資減少投資失誤，防止境外國資管理失控，以利國企更好地“走出去”。還有專家建議，國資委應該下設一個專門的部門來監管境外國資，比如成立一個境外資產管理部，并且應該形成一套統一的境外資產監管模式。