中國第七次修訂外商投資產業目錄——向公眾征集意見
近日，國家發展和改革委員會、商務部會同有關部門對《外商投資產業指導目錄（2015年修訂）》進行了修訂，并發布《外商投資產業指導目錄》修訂稿，向社會公眾征求意見。《修訂稿目錄》進一步對外商投資擴大開放，整合鼓勵類、限制類和禁止類條目，并進一步統一內外資管理。
《外商投資產業指導目錄》自1995年首次頒布以來，至今已修訂了六次。每次修訂均體現了中國
在不同時代不同經濟發展階段的投資需求導向。 在中國中央政府出臺中國經濟發展第十三個五年 計劃之后，今年7月隨即出臺了中發[2016]18號 《關于深化投融資體制改革的意見》，文中提出要“加強規劃政策引導、完善產業結構調整指導目錄、外商投資產業指導目錄等”的要求，從而為各類投資活動提供依據和指導。本次修訂即反映了中國進一步擴大對外開放和投融資體制改革的戰略部署要求。
本版《修訂稿目錄》為征求意見稿，公開征求意見截止時間為2017年1月6日。
草案主要內容
本次《修訂稿目錄》草案主要涵蓋兩大部分內容：
● 鼓勵外商投資產業目錄，包括12個產業類 別344個產業條目；
● 外商投資準入特別管理措施（外商投資準入負面清單）（以下簡稱“負面清單”），具體分為兩 部分：
主要修訂變化
較《2015年目錄》而言，本次《修訂稿目錄》的主要變化包括以下幾個方面：
● 外商投資限制性措施有所減少：將《2015年目錄》中的93條限制性措施[1]，減少到62條。
《修訂稿目錄》擬放開服務業、制造業、采礦業的某些重點領域，取消包括服務業、制造業、采礦業本領域產業項目的外商投資限制。
其中，取消限制的產業項目主要包括：
《修訂稿目錄》結構設置變化，全面引入外商投資準入負面清單管理模式：將鼓勵類有股比要求的條目以及限制類、禁止類統一整合為負面清單。外資準入負面清單模式此前在中國相關的自由貿易區有一定范圍的試行，此次草案將其在全國全面推開，并在文件中以《外商投資準入特別管理措施（外商投資準入負面清單）說明》》的形式具體列出相關項目外商投資的股權要求、高管要求等等。值得注意的是，內外資一致的限制性措施以及不屬于準入范疇的限制性措施，不列入該負面清單。針對前者，將使用內外資一致的措施；針對后者，則不屬于列入范圍。
同時，該負面清單特別單獨指出境外投資者不得作為個體工商戶、個人獨資企業投資人、農民
專業合作社成員，從事經營活動。
另外，境內公司、企業或自然人以其在境外合法設立或控制的公司并購與其有關聯的境內公司，涉及外商投資項目和企業設立及變更事項的，仍按現行《關于外國投資者并購境內企業的規定》相關規定審批辦理。
● 統一內外資管理：取消原來列于《2015目錄》中僅針對外資的限制類以及禁止類中的11條措施。對于相應項目，無論內資還是外資都將受到同樣的限制或禁止管理。這體現了中國對于外 資和內資同等管理的原則。無論內外資統一在中國受限或被禁止的投資項目具體包括：
● 保持鼓勵類政策穩定：鼓勵類條目不作較大調整，受鼓勵的外資投資項目包括；現代農業、先進制造、高新技術、節能環保、現代服務業等領域共計十二個行業344個產業條目。原鼓勵類中有股份比例或高管要求的項目被移入負面清單管理類別。
我們的觀察
雖然《外商投資產業指導目錄》已歷經六次修 訂，但本次修訂是首次提出對《目錄》結構進行調整，引入在部分領域已經試行的負面清單模式，以鼓勵類結合負面清單形式對外商投資進行更有效簡便的行政規范。近年來，中國正在構建開放型經濟體系，在此過程中，亟需擴大開放的范圍和幅度，提高外資利用水平以促進經濟結構調整，這在本次目錄修訂中有所體現。在《2015年目錄》大幅縮減限制類條目、開放外資股比限制、重點推進制造業和服務業對外開放的基礎上，《修訂稿目錄》進一步取消外商投資限制并對《目錄》的結構做出了相應的調整。
● 擴大開放范圍和幅度
如上文所述，《修訂稿目錄》將《2015年目錄》中的93條限制性措施，減少到62條。相關行業外商投資限制的取消，將給外國投資者帶來新的機遇，也能進一步促進中國國內市場的透明度和公平性。例如，此前，中國僅允許在自由貿易試驗區（以下簡稱“自貿區”）設立資信調查公司， 《修訂稿目錄》將該限制取消，這即意味著允許在全國范圍內設立外商投資資信調查公司。而這一限制的取消也正體現了對自貿區改革試點經驗的進一步肯定和推廣。此外，在服務業領域， 《2015年目錄》曾刪除之前《目錄》中對會計和審計“限于合作、合伙”的投資形勢要求，而改為權要求首席合伙人需具有中國國籍，但在本次發布的《修訂稿目錄》中并未提及會計、審計行業，是否意味著中央對該行業進一步擴大開放，有待最終版《目錄》發布后得以確定。除服務業之外，本次修訂對制造業、采礦業等領域也進一步放開限制，投資者應予以關注以便及時向政策制定者傳遞相關建議。
● 引入負面清單機制
目前中國實行的負面清單管理主要包括兩種：
除上述兩種負面清單之外，中美雙邊投資協定談判正在積極推進中，中美雙方以“準入前國民待遇加負面清單模式”為基礎，于2015年初基本完成了協定文本核心問題和主要條款的談判，并在此基礎上分別于2015年9月、2016年6月和2016年9月三次交換負面清單改進出價，推動談判不斷取得新的進展。推動中美雙邊投資協定是一項互利雙贏的舉措，一旦達成，將能進一步放寬外資準入[4]。
本次修訂《目錄》的一大重要舉措為對目錄結構 設置進行了調整，即從之前的“正面清單”逐步
向“負面清單”過渡。《修訂稿目錄》把過去鼓勵類項目中有股權要求、高管要求的一些條目以及限制類和禁止類這三類整合成負面清單，對外商投資者而言，相關規定更為清晰。這也體現了對中國十三五規劃中“對外資全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”的逐步推行和實施。本次的負面清單從《2015年目錄》中的93類條目縮減為62類，對外資而言無疑將是一大利好。
● 備案管理
2016年9月3日，全國人民代表大會常務委員會以 主席令[2016]51號（以下簡稱“51號令”）的形式 發布了《關于修改〈中華人民共和國外資企業法〉等四部法律的決定》，在此前的法律中增加一條條款，將不涉及國家規定實施準入特別管理措施（即負面清單）的外商投資企業和臺胞投資企業的設立和變更等，由審批改為備案管理。今年10月，國家發展和改革委員會會同商務部以22號公告的形式對外商投資準入負面清單范圍進行了明確，規定外商投資的負面清單范圍按照 《2015年目錄》中限制類和禁止類，以及鼓勵類中有股權要求、高管要求的有關規定執行。現《修訂稿目錄》將前述各類目整合為負面清單，意味著負面清單以外的外商投資企業的設立、變更將一律適用于備案制度。具體的備案流程及相關事項規定參照商務部于2016年10月8日通過商務部令[2016]3號發布《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法》執行。由此，對于涉及負面清單之內，不論金額大小或投資方式（新設、并購）均將繼續實行審批管理。
其中值得注意的是，外國投資者并購境內企業設立外商投資企業，無論是否在負面清單之內，均應依照《關于外國投資者并購境內企業的規定》 經審批機關批準。如果被并購企業為境內上市公司，還應根據《外國投資者對上市公司戰略投資管理辦法》，向國務院證券監督管理機構辦理相關手續。需要說明的是，外國投資者并購境內非外商投資企業完成后，外商投資企業發生的變更事項，如不涉及負面清單的，仍可實行備案管理[5]。
結束語：
《修訂稿目錄》的征求意見截至時間為2017年1 月6日。《修訂稿目錄》對投資者的影響不言而喻，有關單位和社會各界人士應當把握機會積極反饋，在截止日之前登陸以下官方網址對《目錄》修訂稿提出意見建議。我們也將就此予以緊密關注，并及時為您帶來最新消息。
注釋：
《外商投資產業指導目錄》自1995年首次頒布以來，至今已修訂了六次。每次修訂均體現了中國
在不同時代不同經濟發展階段的投資需求導向。 在中國中央政府出臺中國經濟發展第十三個五年 計劃之后，今年7月隨即出臺了中發[2016]18號 《關于深化投融資體制改革的意見》，文中提出要“加強規劃政策引導、完善產業結構調整指導目錄、外商投資產業指導目錄等”的要求，從而為各類投資活動提供依據和指導。本次修訂即反映了中國進一步擴大對外開放和投融資體制改革的戰略部署要求。
本版《修訂稿目錄》為征求意見稿，公開征求意見截止時間為2017年1月6日。
草案主要內容
本次《修訂稿目錄》草案主要涵蓋兩大部分內容：
● 鼓勵外商投資產業目錄，包括12個產業類 別344個產業條目；
● 外商投資準入特別管理措施（外商投資準入負面清單）（以下簡稱“負面清單”），具體分為兩 部分：
- 限制外商投資產業目錄，包括35個產業條目；
- 禁止外商投資產業目錄，包括27個產業條目；
主要修訂變化
較《2015年目錄》而言，本次《修訂稿目錄》的主要變化包括以下幾個方面：
● 外商投資限制性措施有所減少：將《2015年目錄》中的93條限制性措施[1]，減少到62條。
《修訂稿目錄》擬放開服務業、制造業、采礦業的某些重點領域，取消包括服務業、制造業、采礦業本領域產業項目的外商投資限制。
其中，取消限制的產業項目主要包括：
- 服務業領域：公路旅客運輸，外輪理貨以及資信調查與評級服務等產業項目；
- 制造業領域：軌道交通設備，汽車電子和新能源汽車電池，摩托車，食用油脂，大米、面粉、原糖加工，玉米深加工，燃料乙醇、生物柴油，鉬、錫、銻等稀有金屬冶煉等產業項目；
- 采礦業領域：油頁巖、油砂、頁巖氣等非常規油氣，貴金屬、鋰礦等產業項目。
《修訂稿目錄》結構設置變化，全面引入外商投資準入負面清單管理模式：將鼓勵類有股比要求的條目以及限制類、禁止類統一整合為負面清單。外資準入負面清單模式此前在中國相關的自由貿易區有一定范圍的試行，此次草案將其在全國全面推開，并在文件中以《外商投資準入特別管理措施（外商投資準入負面清單）說明》》的形式具體列出相關項目外商投資的股權要求、高管要求等等。值得注意的是，內外資一致的限制性措施以及不屬于準入范疇的限制性措施，不列入該負面清單。針對前者，將使用內外資一致的措施；針對后者，則不屬于列入范圍。
同時，該負面清單特別單獨指出境外投資者不得作為個體工商戶、個人獨資企業投資人、農民
專業合作社成員，從事經營活動。
另外，境內公司、企業或自然人以其在境外合法設立或控制的公司并購與其有關聯的境內公司，涉及外商投資項目和企業設立及變更事項的，仍按現行《關于外國投資者并購境內企業的規定》相關規定審批辦理。
● 統一內外資管理：取消原來列于《2015目錄》中僅針對外資的限制類以及禁止類中的11條措施。對于相應項目，無論內資還是外資都將受到同樣的限制或禁止管理。這體現了中國對于外 資和內資同等管理的原則。無論內外資統一在中國受限或被禁止的投資項目具體包括：
- 大型主題公園建設、經營 ；
- 小電網范圍內單機容量30萬千瓦及以下燃煤凝汽火電站、單機容量10萬千瓦及以下燃煤凝汽抽汽兩用機組熱電聯產電站的建設、經營；
- 列入《野生藥材資源保護管理條例》和《中國稀有瀕危保護植物名錄》的中藥材加工；
- 象牙雕刻；
- 虎骨加工；
- 大電網范圍內單機容量30萬千瓦及以下燃煤 凝汽火電站、單機容量20萬千瓦及以下燃煤凝汽抽汽兩用熱電聯產電站的建設、經營；
- 軍事、警察、政治和黨校等特殊領域教育機構；
- 危害軍事設施安全和使用效能的項目；
- **業（含**類跑馬場）
- 色情業。
● 保持鼓勵類政策穩定：鼓勵類條目不作較大調整，受鼓勵的外資投資項目包括；現代農業、先進制造、高新技術、節能環保、現代服務業等領域共計十二個行業344個產業條目。原鼓勵類中有股份比例或高管要求的項目被移入負面清單管理類別。
我們的觀察
雖然《外商投資產業指導目錄》已歷經六次修 訂，但本次修訂是首次提出對《目錄》結構進行調整，引入在部分領域已經試行的負面清單模式，以鼓勵類結合負面清單形式對外商投資進行更有效簡便的行政規范。近年來，中國正在構建開放型經濟體系，在此過程中，亟需擴大開放的范圍和幅度，提高外資利用水平以促進經濟結構調整，這在本次目錄修訂中有所體現。在《2015年目錄》大幅縮減限制類條目、開放外資股比限制、重點推進制造業和服務業對外開放的基礎上，《修訂稿目錄》進一步取消外商投資限制并對《目錄》的結構做出了相應的調整。
● 擴大開放范圍和幅度
如上文所述，《修訂稿目錄》將《2015年目錄》中的93條限制性措施，減少到62條。相關行業外商投資限制的取消，將給外國投資者帶來新的機遇，也能進一步促進中國國內市場的透明度和公平性。例如，此前，中國僅允許在自由貿易試驗區（以下簡稱“自貿區”）設立資信調查公司， 《修訂稿目錄》將該限制取消，這即意味著允許在全國范圍內設立外商投資資信調查公司。而這一限制的取消也正體現了對自貿區改革試點經驗的進一步肯定和推廣。此外，在服務業領域， 《2015年目錄》曾刪除之前《目錄》中對會計和審計“限于合作、合伙”的投資形勢要求，而改為權要求首席合伙人需具有中國國籍，但在本次發布的《修訂稿目錄》中并未提及會計、審計行業，是否意味著中央對該行業進一步擴大開放，有待最終版《目錄》發布后得以確定。除服務業之外，本次修訂對制造業、采礦業等領域也進一步放開限制，投資者應予以關注以便及時向政策制定者傳遞相關建議。
● 引入負面清單機制
目前中國實行的負面清單管理主要包括兩種：
- 《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，該清單于2015年4月發布，適用于自貿區內的外商投資者（包括香港、澳門和臺灣地區投資者），包括50個條目共計122項特別管理措施。
- ·《市場準入負面清單》[2]，該清單于2016年3月發布，同時適用于內外資投資者。在自貿
區負面清單管理模式實踐的基礎上，中國進一步對負面清單管理模式進行了擴充，延伸至國內經濟層面，不僅對外資進行負面清單管理，同時也適用于內資，有限度地體現內外資公平管理原則，該清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法進入。
該清單自2015年12月1日至2017年12月31日，在天津、上海、福建、廣東四個省、直轄市進行試點，將自2018起正式在全國實行統一的市場準入負面清單制度[3]。
除上述兩種負面清單之外，中美雙邊投資協定談判正在積極推進中，中美雙方以“準入前國民待遇加負面清單模式”為基礎，于2015年初基本完成了協定文本核心問題和主要條款的談判，并在此基礎上分別于2015年9月、2016年6月和2016年9月三次交換負面清單改進出價，推動談判不斷取得新的進展。推動中美雙邊投資協定是一項互利雙贏的舉措，一旦達成，將能進一步放寬外資準入[4]。
本次修訂《目錄》的一大重要舉措為對目錄結構 設置進行了調整，即從之前的“正面清單”逐步
向“負面清單”過渡。《修訂稿目錄》把過去鼓勵類項目中有股權要求、高管要求的一些條目以及限制類和禁止類這三類整合成負面清單，對外商投資者而言，相關規定更為清晰。這也體現了對中國十三五規劃中“對外資全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”的逐步推行和實施。本次的負面清單從《2015年目錄》中的93類條目縮減為62類，對外資而言無疑將是一大利好。
● 備案管理
2016年9月3日，全國人民代表大會常務委員會以 主席令[2016]51號（以下簡稱“51號令”）的形式 發布了《關于修改〈中華人民共和國外資企業法〉等四部法律的決定》，在此前的法律中增加一條條款，將不涉及國家規定實施準入特別管理措施（即負面清單）的外商投資企業和臺胞投資企業的設立和變更等，由審批改為備案管理。今年10月，國家發展和改革委員會會同商務部以22號公告的形式對外商投資準入負面清單范圍進行了明確，規定外商投資的負面清單范圍按照 《2015年目錄》中限制類和禁止類，以及鼓勵類中有股權要求、高管要求的有關規定執行。現《修訂稿目錄》將前述各類目整合為負面清單，意味著負面清單以外的外商投資企業的設立、變更將一律適用于備案制度。具體的備案流程及相關事項規定參照商務部于2016年10月8日通過商務部令[2016]3號發布《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法》執行。由此，對于涉及負面清單之內，不論金額大小或投資方式（新設、并購）均將繼續實行審批管理。
其中值得注意的是，外國投資者并購境內企業設立外商投資企業，無論是否在負面清單之內，均應依照《關于外國投資者并購境內企業的規定》 經審批機關批準。如果被并購企業為境內上市公司，還應根據《外國投資者對上市公司戰略投資管理辦法》，向國務院證券監督管理機構辦理相關手續。需要說明的是，外國投資者并購境內非外商投資企業完成后，外商投資企業發生的變更事項，如不涉及負面清單的，仍可實行備案管理[5]。
結束語：
《修訂稿目錄》的征求意見截至時間為2017年1 月6日。《修訂稿目錄》對投資者的影響不言而喻，有關單位和社會各界人士應當把握機會積極反饋，在截止日之前登陸以下官方網址對《目錄》修訂稿提出意見建議。我們也將就此予以緊密關注，并及時為您帶來最新消息。
注釋：
- 上述93條限制性措施包括：鼓勵類有股份比例要求的條目19條，限制類條目38條，禁止類條目36條
- 詳見發改經體【2016】442號
- 國發【2015】55號
- 資料來源于:http://paper.people.com.cn/rmr ... 2.htm
- 資料來源于:http://www.gov.cn/zhengce/2016 ... 7.htm
資料來源于：安永
